從“付費即可排污”到“排污權有償使用

中國現行的排污收費政策，實(shí)際執行中演變成“付費即可排污”的后果，無(wú)法對污染物排放總量實(shí)施有效控制；環(huán)境保護的責任過(guò)多傾向于政府一方，促使企業(yè)、政府間玩起“貓捉老鼠”的游戲，環(huán)境質(zhì)量難以改善。惟有探索市場(chǎng)對環(huán)境資源的配置、保護機制，方是治本之道，排污權交易即是這種探索的開(kāi)始
　　　　
　　目前，全力建設節約型和環(huán)境友好型社會(huì )已經(jīng)成為中央政府以及全社會(huì )的共識。“保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調”，“實(shí)行有利于資源節約的價(jià)格和財稅政策”已經(jīng)正式寫(xiě)入中國的“十一五”規劃之中。
　　環(huán)境是一種重要資源，同時(shí)環(huán)境又是公共產(chǎn)品。如何創(chuàng )新機制，發(fā)揮市場(chǎng)對環(huán)境資源的配置作用，非常值得討論和探索。
　　排污權交易是許多國家通過(guò)市場(chǎng)手段配置、保護環(huán)境資源的重要經(jīng)濟政策之一。排污權交易的主要思想是：在滿(mǎn)足環(huán)境要求的前提下，設立合法的污染物排放權利即排污權(通常以排污許可證的形式表現)，并允許這種權利像商品那樣被買(mǎi)賣(mài)，以此進(jìn)行污染物的排放控制。企業(yè)節約下來(lái)的污染排放指標，將成為一種可以用于交易的“有價(jià)資源”，既可在企業(yè)與企業(yè)間進(jìn)行商業(yè)交易，也可“儲存”起來(lái)以備自身擴大發(fā)展之需。而那些無(wú)力或忽視使用減少排污手段、導致手中缺乏排放指標的企業(yè)，將不得不按照市場(chǎng)價(jià)格，向市場(chǎng)或其他企業(yè)購買(mǎi)污染指標。
　　排污權交易市場(chǎng)分為一級市場(chǎng)和二級市場(chǎng)。一級市場(chǎng)是政府與排污者之間的交易。政府機構評估出一定區域內滿(mǎn)足環(huán)境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規定的排放份額，每份排放份額為一份排污權。政府就某種污染物排放權每年定期與排污者進(jìn)行交易，交易形式主要有招標、拍賣(mài)、以固定價(jià)值出售等。一般來(lái)說(shuō)，對社會(huì )公用事業(yè)、排污量小且不超過(guò)一定排放標準的排污者，可以采取靈活的辦法；而對于經(jīng)營(yíng)性單位、排污量大的排污者，多采取拍賣(mài)或其他市場(chǎng)方式出售。
　　二級市場(chǎng)是排污者之間的交易場(chǎng)所，是實(shí)現排污權優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節。排污者在一級市場(chǎng)上購買(mǎi)排污權后，如果排污需求大，購買(mǎi)的排污權不夠用，就必須在二級市場(chǎng)上花錢(qián)買(mǎi)入；相反，如果企業(yè)減少排污，購買(mǎi)的排污權得到節省，則可以在二級市場(chǎng)上售出獲利。
　　排污權交易制度不僅體現的是“總量控制”的污染物控制策略，而且是依靠市場(chǎng)手段使企業(yè)主動(dòng)來(lái)實(shí)現“總量控制”目標的。政府核定區域內污染物總量后，排污權進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，減少排污節約的排污權可以在二級市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)獲利。這樣，排污者就有減少排污的積極性。可以設想，如果區域內排污總量一旦確定，排污權就獲得了類(lèi)似壟斷資源的身份，有限的排污權必然帶來(lái)價(jià)格不菲的交易，企業(yè)在利益驅動(dòng)下，自然會(huì )珍惜有限的排污權，減少污染物的排放。
　　相反，中國目前的“付費即排污”的污染控制策略，更多是依靠政府行為來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護。排污費由政府來(lái)強制征收，排污許可證由政府授予，超標排污由政府來(lái)處罰，大部分污水處理設施也是由政府投資興建，企業(yè)是否執行環(huán)保政策過(guò)多地依靠行政手段的被動(dòng)監督。這樣，一方面企業(yè)缺乏珍惜環(huán)境的內在壓力和動(dòng)力，在環(huán)境保護上和政府玩起“貓捉老鼠”的游戲。
　　更有甚者，一些地方環(huán)保部門(mén)和排污企業(yè)之間相互博弈，最后形成“協(xié)議”收費，完全喪失了排污費應有的政策功能。這種政府主導型的污染控制，還存在諸多“尋租”或風(fēng)險，比如，一些地方環(huán)保部門(mén)借機干預企業(yè)的正常生產(chǎn)，隨意減免排污費，違規使用排污費等。這些現象反過(guò)來(lái)又增加了政府監管的難度。
　　就排污收費而言，盡管2003年出臺的《排污費征收使用管理條例》規定，直接向環(huán)境排放污染物的單位或個(gè)體戶(hù)，應當按規定繳納排污費。但是，現行排污費標準仍然偏低，與污染治理成本相比是杯水車(chē)薪。
　　就超標排污處罰而言，中國僅在大氣污染防治法中規定，超過(guò)國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環(huán)保部門(mén)處最高10萬(wàn)元的處罰。而根據有關(guān)規定，還不能對其進(jìn)行二次處罰。按照這種環(huán)保政策，只要繳納排污費或超標排污罰款，就獲得事實(shí)上的排污權。排污許可證制度在實(shí)踐中已幾乎轉變成注冊制度，對企業(yè)來(lái)說(shuō)是零成本或低成本。這樣，企業(yè)超標排污成為必然，污染物總量實(shí)際上無(wú)法得到有效控制。
　　中國排污權交易幾年前已經(jīng)啟動(dòng)，目前尚處于試點(diǎn)階段，雖然基層環(huán)保部門(mén)以及企業(yè)都希望能及時(shí)出臺有關(guān)排污權交易的具體規章制度，部分省市如山西、江蘇等都相繼出臺了一些地方性的排污權交易法規，但總體來(lái)說(shuō)，進(jìn)步不快。
　　進(jìn)步緩慢的原因有很多。在中國目前環(huán)境保護法律法規中，除了個(gè)別針對特種污染物的規定中體現有“總量控制”思想外，主要的法律法規均沒(méi)有明確“總量控制”的規定。在“排污付費”的污染控制策略下，只要付費就可以排污，這樣，企業(yè)顯然不會(huì )再去市場(chǎng)上購買(mǎi)排污權，也就不會(huì )有企業(yè)賣(mài)出排污權。也就是說(shuō)，沒(méi)有對排放量的總量限制，就沒(méi)有市場(chǎng)。
　　從一級市場(chǎng)來(lái)看，相對于土地、礦產(chǎn)等有形資源而言，排污權有償使用缺乏政策和法律依據。據調查了解，現在要辦個(gè)經(jīng)營(yíng)排污權出讓和交易公司，辦理工商執照和稅務(wù)登記都碰到難題。另外，目前存在著(zhù)新建污染企業(yè)和已建污染企業(yè)之間，在排污權初始分配方面有償和無(wú)償取得“雙軌并存”的不公平局面，挫傷了企業(yè)有償取得排污權的積極性。
　　因此，我們建議，通過(guò)法律來(lái)進(jìn)一步明確排污權有償取得。首先要確立有關(guān)“總量控制”污染控制策略具體實(shí)施的統一法規，在現行環(huán)境法律中對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布、適用程序等做出更加明確的規定；然后通過(guò)立法建立排污權交易市場(chǎng)，規范初始排污權的分配，確定初始分配方法，加強監管，杜絕企業(yè)尋租行為。對排污權二級市場(chǎng)的交易范圍和交易方式做出明確規定，建立排污權交易的法律體系。在一級市場(chǎng)上，除了通過(guò)立法明確排污權有償取得外，要探索適合我國國情的排污權一級市場(chǎng)交易形式，改變無(wú)償分配或行政授予的做法，采用招標、拍賣(mài)或其他市場(chǎng)化方式將排污權賣(mài)給企業(yè)。
　　排污權初始化分配如何進(jìn)行？如何保證公開(kāi)公正公平？如何防止排污權分配引起的腐敗？這是大家非常關(guān)心，也是我們正在研究和思考的問(wèn)題。
　　排污權初始化分配的關(guān)鍵在于用統一的分配方法。以往二氧化硫的分配是以國家下達的總量控制指標逐級等比例下達，造成了原來(lái)排放量大、污染嚴重的地區或者企業(yè)“占便宜”，形成了總量分配的不公平。
　　在排污權市場(chǎng)的建立方面，我想應該基于三個(gè)方面，一是公正的分配方法，確保每一個(gè)污染企業(yè)都取得合理的總量配額。二是嚴格的環(huán)境執法，應該使得企業(yè)嚴格按照核定的總量排放污染，對于超過(guò)總量排污的企業(yè)，必須實(shí)施嚴格的處罰手段，讓其不得不按照總量進(jìn)行排污，否則企業(yè)成本將大大增加。三是有“量”可以交易。目前我們設計的績(jì)效分配是公開(kāi)公正公平的，企業(yè)在治理污染后(對于電廠(chǎng)而言就是脫硫)，應該會(huì )有富余的指標進(jìn)行交易。
　　與此同時(shí)，要通過(guò)立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場(chǎng)的買(mǎi)賣(mài)行為，對超標排污企業(yè)進(jìn)行嚴厲處罰，通過(guò)這些措施確保排污權在二級市場(chǎng)上能夠正常交易。
　　最后，政府還應建立和完善排污權交易的政策調控體系，利用稅收、信貸等手段對排污權市場(chǎng)進(jìn)行必要的宏觀(guān)調控；對排污權交易要給予一定的優(yōu)惠政策，以鼓勵企業(yè)參與排污權交易，為排污權交易創(chuàng )造必要的宏觀(guān)環(huán)境。